Экономика

 Бизнес, инвестиции, право

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ИПОТЕКИ И ИПОТЕЧНОГО КРЕДИТОВАНИЯ

1.3. Развитие законодательства об ипотеке и ипотечном кредитовании в современной России

Основными актами, регулирующими вопросы ипотеки, являются в на-стоящее время Гражданский кодекс Российской Федерации  (прежде всего гл. 23 Кодекса), Закон РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. N. 2872-1 , Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 20 июля 1998 г. N. 102-ФЗ , Фе-деральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имуще-ство и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. N. 122-ФЗ , Кодекс торгового морепла-вания РФ  (в основном глава XXII Кодекса) и другие. Активное нормотворче-ство ведется и на уровне субъектов РФ, при этом принимаемые там норматив-ные акты зачастую противоречат федеральному законодательству (например, в Московской области).

Гражданский кодекс РФ рассматривает ипотеку как залог недвижимости (п.2 ст.334 ГК). Предметом ипотеки по российскому праву может быть любое недвижимое имущество, к которому относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению не-возможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистра-ции воздушные и морские суда, суда внутреннего водного плавания, космиче-ские объекты.

Нормы об ипотеке присутствуют в актах международного права: напри-мер, в Международной Конвенции о морских залогах и ипотеках, которая была заключена в Женеве 06 мая 1993 года (в данной Конвенции участвует и Рос-сия). В целом, касаясь вкратце правового регулирования ипотеки за рубежом, необходимо отметить главное: если в нашем законодательстве залог (ипотека) рассматривается как институт обязательственного права, то в большинстве за-рубежных правовых систем (например, во Франции) залог признается разно-видностью вещных прав. Это влечет важные правовые последствия: например, за рубежом (во многих странах) при банкротстве должника по обязательству, обеспеченному залогом, имущество, служащее предметом залога, в конкурсную массу не включается и удовлетворение требований кредитора происходит в обычном порядке (то есть вне конкурсного производства). Это принципиально отличается от конкурсного производства по законодательству РФ, которое пре-дусматривает включение заложенного имущества в конкурсную массу имуще-ства должника.

Следует отметить, что залоговые отношения в отличие от многих других видов имущественных правоотношений не были предметом полноценного об-стоятельного регулирования подзаконными актами. Лишь в 1996 году был из-дан Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» . Но по объективным причинам он не стал правовой базой для развития ипотечного кредитования в России. Не способствовало в полной мере развитию ипотеки и Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» , направленно-го на реализацию федеральной целевой программы «Свой дом»  и на привлече-ние внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долго-срочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий.

Только 20 июля 1998 года в действие вступил Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости), который действительно был направлен на уре-гулирование рассматриваемых правоотношений. Здесь законодатель подчерк-нул сущность ипотеки как разновидности залога. Подтвердил Закон об ипотеке и то, что ипотека может возникать как в силу договора, так и на основании фе-дерального закона. При этом он расширил перечень случаев, когда ипотека воз-никает в силу закона (ст.77).

В дальнейшем была принята «Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации», одобренная Постановле-нием Правительства РФ «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» от 11.01.2000 г.  

Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации объявила формирование системы ипотечного жилищно-го кредитования одним из приоритетных направлений государственной жи-лищной политики. Среди участников программы ипотечного кредитования на-селения особо выделены операторы вторичного рынка ипотечных кредитов (агентства по ипотечному кредитованию), основной целью деятельности кото-рых продолжает оставаться рефинансирование кредитных организаций, предос-тавивших средства на приобретение гражданами жилья.

Следующим шагом в становлении системы стала разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты, оказывающие существенное влияние на становление и развитие института, относятся к раз-личным отраслям законодательства. Это и классические гражданско-правовые нормы об обеспечении исполнения обязательства (Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), и нормы, регулирующие рынок ценных бумаг (Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» , Закон «Об ипотечных ценных бумагах» ), и административные нормы Закона «Об инвестировании средств для финансиро-вания накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» , и нормы, регулирующие банковскую деятельность. Таким образом, понимая ин-ститут ипотечного кредитования в широком смысле, можно сказать, что базой для этого института является совокупность нормативно-правовых актов, кото-рые на практике принимаются поэтапно.

В идеале система нормативно-правовых актов, регулирующих институт ипотечного кредитования, должна сделать прозрачной достаточно сложную схему финансовых потоков, возникающих в процессе ипотечного кредитова-ния.

На первом этапе были приняты поправки в Федеральный Закон «Об ипо-теке (залоге недвижимости)». В рамках реформы пенсионной системы был принят уже упоминавшийся Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Фе-дерации», позволяющий инвестировать средства в ипотечные ценные бумаги. 25 августа 2000 г. Правительство РФ Постановлением № 628 утвердило «Пра-вила предоставления государственных гарантий Российской Федерации по за-имствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию». Далее состоялись поправки в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», уста-навливающие особенности эмиссии облигаций, обеспеченных залогом имуще-ства.

Утвержденные недавно Советом Федерации поправки в закон «О рынке ценных бумаг» направлены на совершенствование регулирования эмиссии и обращения облигаций с обеспечением. Закон создает правовую основу для вы-пуска облигаций, возврат средств по которым обеспечивается одним из спосо-бов, предусмотренных Гражданским кодексом РФ (залогом, поручительством, банковской гарантией и др.), причем в отношении облигаций, обеспеченных за-логом имущества. В качестве обеспечения может выступать залог недвижимого имущества или ценных бумаг. Необходимо отметить, что под ценными бумага-ми в первую очередь понимаются закладные.

Принятый в 2001 году Земельный кодекс  установил рыночные принци-пы в отношениях, связанных с предоставлением земельных участков, в том числе и для жилищного строительства. При принятии второй части Налогового кодекса предусмотрены налоговые льготы как для физических лиц, приобре-тающих жилье с использованием средств ипотечного кредита, так и для граж-дан, продающих свое жилье.

В целом действующее законодательство уже позволяет выдавать и рефи-нансировать ипотечные кредиты. Так, комиссия Государственной Думы по раз-витию ипотечного кредитования 24 июня 2002 года провела Парламентские слушания «Законодательное обеспечение развития ипотечного кредитования в России». Участники слушаний отметили, что в Российской Федерации в общем созданы правовые и организационные основы долгосрочного ипотечного жи-лищного кредитования.

Однако участники слушаний признали, что существуют и серьезные фак-торы, сдерживающие развитие ипотечного кредитования. Главный из них – от-сутствие на финансовом рынке дешевых и долгосрочных ресурсов, которые могли бы быть направлены на ипотечное кредитование. Вторая проблема, по сути, производная от первой – слишком большие процентные ставки. Основные операторы ипотечного рынка, такие как «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» и «Дельта-кредит» признают, что десятилетний кредит при ставке 15% в валюте либо 18% в рублях доступен лишь весьма ограниченному кругу заемщиков. Третья причина недоверия к российской ипотеке – зачастую непрозрачные для банка-кредитора источники дохода физических лиц-заемщиков. Основным и, как правило, единственным источником дохода физи-ческого лица является получаемая им заработная плата. Однако в настоящее время отчисления на фонд заработной платы составляют в сумме 46% от суммы оплаты, что вынуждает большинство работодателей занижать размер зарплаты. В итоге большая часть дохода остается теневой. 

На сегодняшний день коммерческие банки не принимают активного уча-стия в долгосрочном ИЖК. Немногие коммерческие банки имеют у себя собст-венные программы долгосрочного ИЖК граждан и выделили на это значитель-ные денежные ресурсы (Сберегательный банк России, Коммерческий банк Дельта-Кредит и ряд других). Однако к середине 2004 года сложилась устойчи-вая тенденция к расширению банковских продуктов в сфере жилищного креди-тования.

Для успешного развития ипотечного жилищного кредитования (ИЖК) населения коммерческими банками представляется целесообразным выделение ипотечного кредитования в отдельно регулируемый вид банковской деятельно-сти. Целесообразность данного шага обусловлена, во-первых, долгосрочным характером ИЖК, во-вторых, необходимостью формирования ликвидного рын-ка ипотечных ценных бумаг как механизма, позволяющего коммерческим бан-кам, предоставляющим ипотечные кредиты, эффективно «продавать» такие кредиты в формате ипотечных ценных бумаг.

Действующая в настоящее время система нормативного регулирования банковской деятельности со стороны Центрального банка не создает коммерче-ским банкам стимула к долгосрочному ИЖК граждан. Более того, коммерче-ским банкам менее выгодно заниматься долгосрочным ИЖК по сравнению с другими банковскими операциями.

Вместе с тем, совершенствование нормативно-правовой базы идет пол-ным ходом. Законопроекты, находящиеся на различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе РФ, составляют второй этап реформы. В первую оче-редь, это Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах», ссылки на предмет регулирования которого имеются в ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Фе-дерации».

По мнению ряда депутатов Государственной Думы, Закон «Об ипотечных ценных бумагах» предполагает внесение изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части создания и особенностей регулиро-вания деятельности специализированных ипотечных кредитных организаций. Соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу в октябре этого года.

Проект Федерального закона «О строительных сберегательных кассах», также входящего в систему ипотечного кредитования, прошел первое чтение.

Принята поправка в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимо-сти)», разрешающая ипотеку определенной части земель из категории земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к государственной собст-венности. Поправка позволит фермерам пользоваться возможностями ипотеч-ного кредитования в полной мере.

На рассмотрение Государственной думы внесен проект Федерального за-кона «О защите прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья». В проекте Федерального за-кона «О строительных сберегательных кассах» разрабатывается и законода-тельная инициатива, посвященная альтернативной модели кредитования при-обретения жилья – строительным сбережениям граждан.

Третьим этапом реформы будет разработка законодательных актов, регу-лирующих отдельные вопросы, возникающие в процессе ипотечного кредито-вания. Прежде всего - это рефинансирование выданных ипотечных кредитов. Закон «Об ипотечных ценных бумагах» напрямую затрагивает лишь продукт рефинансирования - ипотечные ценные бумаги. При этом транзакционная со-ставляющая процесса рефинансирования остается вне фокуса. Компенсировать эту лакуну и должен Федеральный закон «О секьюритизации активов». На ста-дии обсуждения находится и проект Федерального закона «О рейтинговании».

Нормативно-правовой основой для развития ипотеки может стать ско-рейшее завершение работы и принятие Жилищного кодекса РФ, который дол-жен стать логическим итогом законотворческой деятельности, проведенной за годы реформ.

Таким образом, система ипотечного кредитования является одной из наи-более динамично развивающихся составляющих правовой реформы в России. Вполне вероятно, что практическая реализация пакета нормативно-правовых актов поможет решить жилищную проблему. На сегодняшний же день, безус-ловно, можно констатировать возрастание потребности в грамотной юридиче-ской консультации на многочисленных этапах системы ипотечного кредитова-ния.

Подводя итог главе 1, отметим следующее:

Форма залога за время его развития претерпевала значительные измене-ния. Во всем мире тенденции возникновения и развития института залога, в том числе ипотеки были фактически одинаковыми. Это было вызвано развитием мировых правовой, экономической, социальных и иных систем, столкновением содержащихся в законодательстве новаций с устоявшимися взглядами и обы-чаями.

Экономические причины  развитие гражданского оборота, увеличение его объектов - земельных участков, жилых домов и другого имущества, разви-тие торговли, товарообмен, операции по займу, кредитованию и так далее. Все это требовало наличия необходимых правовых механизмов регулирующий данные процессы. Интересы хозяйственной жизни диктовали новые условия, требовали более гибкий подход. Правовым механизмом, стимулирующим должника к надлежащему исполнению возложенных обязательств  этой пра-вовой защитой миру явился залог, в его самых разнообразных формах.

Социальные причины  разделение общества на сословия. Операции по кредитованию и займам в основном проводили лица, принадлежащие к высшим сословиям, наиболее элитные и состоятельные.

Юридические  экономический подъем вызвал необходимость регулиро-вания сделок и залоговым операциям, подробной их регламентации на право-вом уровне. Появились нормативные акты, регламентирующие залоговые пра-воотношения, устанавливающие права и обязанности должника и кредитора, залогодателя и залогодержателя, порядок реализации заложенного имущества.